4.3. Федеральные и региональные акты, регулирующие вопросы государственной политики в области здравоохранения
Признание иерархии «государственная политика в области здравоохранения – государственная политика в области охраны здоровья детей» (см. раздел 3.1.) не противоречит утверждаемому в настоящей работе положению, согласно которому второй элемент данной системы обладает признаками самостоятельного института. Его контуры очерчены нормами Конвенции о правах ребенка и других международных актов, устанавливающих, что ребенок являются самостоятельным субъектом права и проблемы детства являются предметом отдельного направления государственной политики. Однако такое разграничение не только дифференцирует указанный институт, но и формирует новый взгляд на систему «здравоохранение – охрана здоровья детей», которая должна стать объектом специального научного анализа. В нашем исследовании важно подчеркнуть, что системность этих отношений проявляется, в частности, в том, что правовые основы государственной политики в области здравоохранения являются правовыми основами государственной политики в области охраны здоровья детей. Отсутствие в настоящее время законодательно закрепленной государственной политики в области здравоохранения не является препятствием, а, напротив, актуализирует разработку ее «детского» компонента. Это необходимо для скорейшего включения государственной политики в систему мер, нацеленных на неотложное решение острых проблем детства в России.
Одним из первых законов, в котором охрана здоровья граждан получила статус предмета государственной политики, стал Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 г. № 1499?I «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» [74]. В этом акте содержание «государственной политики в области охраны здоровья населения» (статья 11) раскрыто через структуру использования финансовых средств на ее реализацию, включающую: мероприятия по разработке и реализации целевых программ; обеспечение профессиональной подготовки кадров; научные исследования; развитие материально-технической базы учреждений здравоохранения; субсидирование конкретных территорий с целью выравнивания условий оказания медицинской помощи населению по обязательному медицинскому страхованию; оплату особо дорогостоящих видов медицинской помощи; финансирование медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях; оказание медицинской помощи при массовых заболеваниях, в зонах стихийных бедствий, катастроф; другие цели в области охраны здоровья населения.
Особенностью указанного закона является то, что в нем обозначены фактически две государственные политики: государственная политика в области охраны здоровья населения (статья 11) и государственная политика в области обязательного медицинского страхования (статья 12). Взаимоотношения между этими «политиками» в законе не раскрыты, что, по нашим оценкам, отражает общую его недостаточную методологическую проработку.
В последующий период финансовый компонент государственной политики был дополнен положениями ряда принятых законов. Так, были регламентированы полномочия Российской Федерации в регулировании отношений в сфере здравоохранения, заключающиеся в установлении основ государственной политики в области охраны здоровья граждан [129], определении основных направлений государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения [302], проведении в Российской Федерации государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза [312], выработке и проведении в Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов [310].
Вопросы государственной политики в сфере здравоохранения отражены в соглашениях, заключенных Правительством Российской Федерации с субъектами Российской Федерации о разграничении соответствующих полномочий. Так, в Соглашении с Правительством Свердловской области зафиксировано, что стороны проводят согласованную политику в сфере здравоохранения [240]. В Соглашении с администрацией Ростовской области закреплено гарантированное участие администрации в осуществлении общегосударственной политики в области здравоохранения [241]. Администрация Вологодской области взяла на себя обязательства по обеспечению реализации государственной политики Российской Федерации в сфере здравоохранения «на всей территории Вологодской области» [242] и т.?д.
В Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, регулирующие отдельные сферы здравоохранительной деятельности, которые логично рассматривать как конкретные разделы будущей государственной политики в области здравоохранения. Например, Решением коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации от 24 июня 2003 г. № 11 была одобрена «Концепция государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации», в которой определены цель, основные задачи данного направления политики, представлен ее понятийный аппарат [94]. В Федеральном законе от 17 сентября 1998 г. № 157?ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» [301] установлены правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, которая раскрывается в категориях доступности и бесплатности для граждан, социальной поддержки в случае поствакцинальных осложнений, программной деятельности, использования эффективных иммунобиологических препаратов, осуществления государственного контроля их качества, эффективности и безопасности, поддержки научных исследований, обеспечения современного уровня производства, поддержки отечественных производителей, подготовки кадров, применения методов статистической обработки данных, информационного обеспечения, международного сотрудничества, функции органов исполнительной власти.
В 2001 г. в своем послании Федеральному Собранию РФ Президент Российской Федерации подчеркнул значение охраны здоровья в современных условиях как проблему государственного масштаба [145], что позволило Министерству здравоохранения Российской Федерации декларировать столь высокую значимость этой проблемы как «основу всей политики в области охраны здоровья» [53]. В 2004 г. на Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации было возложено осуществление анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности [143].
При рассмотрении указанных актов и документов нами была поставлена задача не только констатировать наличие правовых основ выработки государственной политики в области здравоохранения, но и проанализировать причины их нереализации, поскольку данный факт не мог не отразиться на положении в системе охраны здоровья детей. Результаты проведенного анализа позволили выделить три такие взаимосвязанные причины: 1) отсутствие научного обоснования содержания понятия государственной политики в области здравоохранения, 2) отсутствие преемственности при разработке нормативных правовых актов, 3) несогласованность нормативных правовых актов.
Первая из указанных причин, проявляющаяся недостаточным вниманием к совершенствованию понятийно-категориального аппарата здравоохранения, связана с тем, что, несмотря на широкое использование в практическом управленческом и научном обиходе, понятие государственной политики в области здравоохранения до настоящего времени не имеет статуса частнонаучной категории. Как следствие, это понятие представлено в нормативных правовых актах и официальных документах в различной редакции, что снижает их регулятивную функцию: «социальная политика в сфере здравоохранения» [144], «государственная политика в области здравоохранения» [179, 212], «государственная политика в области охраны здоровья населения» [74], «государственная политика в области реформирования здравоохранения» [162, 163, 218], «государственная политика в сфере здравоохранения и социального развития» [307], «политика в области охраны здоровья граждан» [229], «государственная политика в развитии здравоохранения» [205] и т.?д. В подобной ситуации известный науковед В.?В. Налимов справедливо отметил, что внутренняя рассогласованность суждений, создаваемая полиморфизмом языка, не должна заходить слишком далеко[57]. В итоге, не став объектом теоретического освоения, понятие (понятия) государственной политики в исследуемой области не фиксирует конкретного знания о функционировании системы здравоохранения и не является средством познания этой системы. Данный факт отражает ситуацию неопределенности не только в научном, но и в практическом решении проблемы, которую В.?И. Стародубов (2003) [247, c. 14] характеризует замечанием о том, что «остается неясным, как определяется наша политика в области здравоохранения? … какой модели развития здравоохранения будем следовать в ближайшее время».
Уместно отметить, что научное определение ключевых понятий еще не стало обязательным не только в здравоохраненческих нормативных правовых актах и официальных документах, но и в актах и документах, регулирующих отношения в тесно связанных со здравоохранением сферах государственной политики. Так, в статье 5 Федерального закона от 9 января 1996 г. № 3?ФЗ «О радиационной безопасности населения» [287] установлено, что к полномочиям Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности относится, помимо прочего, определение государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности и ее реализация. Однако в законе отсутствует дефиниция этого понятия. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7?ФЗ «Об охране окружающей среды» [314] установлено, что данный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, но определение этого понятия также не приведено.
С целью унификации методологических подходов исследования взаимодействия различных направлений политики, содержащих здравоохранительный компонент, нами предложено операциональное определение государственной политики в области здравоохранения[58], которая рассматривается как составная часть внутренней политики, осуществляемая средствами правового регулирования социально-экономических и любых иных отношений в обществе для достижения цели полного обеспечения прав граждан на профилактику болезней, высококвалифицированную медицинскую помощь и восстановительное лечение.
Что касается второй причины – отсутствия до настоящего времени законодательно закрепленной государственной политики в области здравоохранения – следует отметить необеспечение преемственности решений по ее разработке. В 1997 году в Программе «Евроздоровье» [210] было установлено, что в сложившихся условиях важное значение приобретает проведение единой государственной политики в области здравоохранения, повышение ответственности за реализацию государственных гарантий в сфере здравоохранения. Это положение Программы почти дословно было приведено в опубликованной в 1997 г. Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации [179], где в качестве важной меры указано на необходимость формирования государственной политики в области здравоохранения и медицинской науки, а также привлечения профессиональных медицинских ассоциаций к реализации государственной политики в области здравоохранения и медицинской науки. Однако в принятой в том же году Программе Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах» [176] (раздел 7.8. «Реформирование здравоохранения») о государственной политике в здравоохранении не упоминалось.
Третья причина рассматриваемой проблемы – несогласованность нормативных правовых актов. В качестве примера проявления этой причины следует указать на несоответствие статьи 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2?КЗ «О Правительстве Российской Федерации» [295] статье 114 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения. Конституционный закон не содержит упоминаний о конституционно закрепленном понятии государственной политики в области здравоохранения и сужает полномочия Правительства Российской Федерации в ее осуществлении до уровня принятия мер «по реализации прав граждан на охрану здоровья», а в отношении детей – до уровня «содействия решению проблем детства». Существует объективная необходимость приведения Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2?КЗ «О Правительстве Российской Федерации» в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Подводя итог, можно отметить, что в Российской Федерации имеется необходимый объем правовых основ для разработки и реализации государственной политики в области здравоохранения. Отсутствие такой разработки частично компенсируется наличием ряда законодательно закрепленных «сегментарных» направлений государственной политики, в том числе обозначенных выше: государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации и др.
Учитывая сложившуюся реальную ситуацию, разрабатываемое направление государственной политики в области охраны здоровья детей после ее законодательного закрепления приобретет статус еще одного сегмента политики в области здравоохранения. Можно считать, что опережающее формирование ряда (множества) таких сегментов явится одним из пусковых механизмов последующего процесса создания интегральной государственной политики в области здравоохранения.
