3.2. Анализ отношений социальной политики и охраны здоровья детей
Аргументы в пользу постановки этого вопроса можно условно дифференцировать на две группы:
а) вытекающие из логического анализа исследуемых отношений;
б) отражающие биосоциальные особенности детского периода онтогенеза.
Обращаясь к первой группе аргументов, следует указать, что далеко не во всех действующих нормативных правовых актах проблемы детства рассматриваются в рамках социальной политики. Так, в Конституции Российской Федерации нет понятия «социальная политика», но зафиксировано понятие «государственная политика в области здравоохранения» (статья 114).
В статье 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2?КЗ «О Правительстве Российской Федерации» [295] в следующей последовательности установлено, что Правительство Российской Федерации:
– обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;
– принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
– разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
– обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
– содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики.
Таким образом, проведение государственной социальной политики и принятие мер по реализации прав граждан (в том числе детей) на охрану здоровья зафиксированы в разных частях данной статьи конституционного закона и фактически представлены как самостоятельные направления деятельности.
Таблица 6. Определения понятия социальной политики в различных источниках информации
Такой же вывод можно сделать исходя из того, что в соответствии с Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вопросы социальной политики и вопросы здравоохранения с 2002 по январь 2008 г. находились в ведении разных комитетов [200][44].
Вторая группа аргументов основывается на том, что социальная политика не учитывает (не может учитывать) биосоциальные особенности детства. Как показано выше (см. табл. 6), основной функцией социальной политики является регулирование отношений между социальными группами по поводу достижения ими своих интересов, улучшения своего положения в обществе, прежде всего, качества жизни [45, c. 796]. Социальная политика предусматривает активную роль социальных групп в защите своих интересов и осуществляет регулирование отношений между ними, что позволяет избежать или устранить конфликт между «социально уязвимыми» и «благополучными» гражданами [237], ее цель – «гармонизация общественных отношений, обеспечение политической стабильности» [122, c. 98].
Такое предназначение социальной политики действительно затрагивает обеспечение прав определенных групп детей, в первую очередь оказавшихся в особенно трудном положении, обусловленном воздействием неблагоприятных факторов кризисного этапа общественного развития (беспризорные и безнадзорные дети, дети из бедных семей и т.?п.), но не фиксирует специфики фундаментальных признаков ребенка как объекта государственной политики, который «ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения»[45].
Изложенные представления о сущности социальной политики, позволяют сделать вывод о том, что в государстве с рыночной экономикой, основанной на конкурентной борьбе, порождающей социальное расслоение общества и поляризацию социальных групп, в действующих нормативных правовых актах дети должны быть выведены за скобки содержания понятия социальной группы, поскольку основным признаком последней является противоречие с интересами других социальных групп, реализуемое в форме «конфликта, вражды, давления… и т.?д.» [244, c. 17], а также «в утверждении одних социальных групп (классов), их социальных институтов и норм, и дестабилизации положения других» [87].
Приведенные характеристики социальных групп являются отражением реалий не только новейшей истории. В 1903 г. основоположник немецкой социологии права Georg Ellinek также подчеркивал факт противостояния социальных групп, указывая, что «в государстве мы … наблюдаем непрерывную борьбу господствующих общественных групп со стремящимися к господству или оттесненными от нее группами» [64, c. 124].
Признание детской части населения в качестве социальной группы влечет за собой не только признание наличия конфронтационных противоречий между детьми и «недетской» частью населения (социальными группами), но и узаконивает неравенство детей в этих отношениях, ибо «общество как социальная система не может полностью удовлетворить интересы и потребности всех социальных групп, которые… обладают неравным доступом к его материальным и духовным ресурсам, механизмам создания и распределения ценностей» [44, c. 14]. В этом контексте социальная политика в отношении детей (рассмотрение детей в качестве социальной группы) противоречит нормам Конвенции о правах ребенка, где установлено, что государства-участники обязаны первоочередное внимание уделять наилучшему обеспечению интересов ребенка (статья 3) и добиваться полного осуществления права каждого ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и средствами лечения болезней и восстановления здоровья (статья 24).
Следует отметить, что Комитет по правам ребенка в своих рекомендациях [60, c. 209–244] не использует понятие государственной социальной политики по улучшению положения детей. Напротив, акцент делается на многоаспектности, интегральном характере деятельности по обеспечению прав детей, установленных Конвенцией о правах ребенка.
Таким образом, неопределенность понятия государственной социальной политики в отношении детей отражает неопределенность ее структуры, содержания и других параметров, что вытекает из следующих логических рассуждений.
Поскольку декларированная государственная социальная политика по улучшению положения детей является «составной частью социальной политики России» [130], а социальная политика, согласно действующему законодательству [283, статья 4], является неотъемлемой составляющей программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу[46], то, следовательно, вопросы охраны здоровья детей как предмета государственной социальной политики должны быть с необходимой степенью полноты отражены в указанной программе (рис. 13). Это предположение не подтверждается.
Анализ Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910?р [218], показал, что в разделе «Социальная политика» вопросы детства, охраны здоровья детей не рассматриваются в качестве «главных проблем», в отношении которых планируется принять «конкретные действия». В данном разделе программы среди сформулированных «основных направлений», на которых, как указано, «Правительство Российской Федерации сконцентрирует основные усилия», конкретные вопросы детства, охраны здоровья детей также не представлены. Некоторые проблемы детства, лишенные в рамках данной программы статуса предмета специального направления государственной политики, рассеяны по различным ее разделам. Например, задачи по «улучшению качества медицинской помощи, развитию профилактики, диагностики» включены в раздел «Стабилизация демографической ситуации», что объяснимо с точки зрения экономической составляющей этой программы, но не отражает главную, моральную и правовую сторону улучшения медицинской помощи ребенку, зафиксированную в Конвенции о правах ребенка (статьи 6, 24), а именно – отношение к его здоровью как ценности.
Рис. 13.
Как показано выше, отсутствие научно обоснованной определенности конкретного понятия влечет неточности в его использовании. Такая неточность очевидна в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38?р [219], где констатировано, что «планируемый комплекс мер по созданию эффективной системы охраны материнства и детства… будет способствовать обеспечению единой государственной политики в этой области». Нетрудно увидеть, что направленность причинно-следственных отношений здесь необходимо изменить на противоположную, поскольку эффективность системы охраны материнства и детства должна обеспечиваться именно государственной политикой в области охраны здоровья детей. Подобная ситуация, отражающая недостаточную научно-методологическую проработку государственных мер в области охраны здоровья детей, характерна не только для России, но и для других стран, в связи с чем D. Maine, A. Rosenfeld (1999) отмечают, что программы охраны здоровья матери и ребенка должны иметь ясную стратегическую направленность и четкие политические формулировки [346].
Включение детства в предметное поле социальной политики и связанные с этим многочисленные методологические и практические проблемы охраны здоровья детей обусловлено следующим недостатком в законодательном обеспечении охраны здоровья детей.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115?ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [283], результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства. При этом, согласно части 2 статьи 2 данного закона, прогнозы социально-экономического развития разрабатываются, исходя из комплексного анализа четко очерченного перечня факторов, а именно:
– демографической ситуации;
– научно-технического потенциала;
– накопленного национального богатства;
– социальной структуры;
– внешнего положения Российской Федерации;
– состояния природных ресурсов и «перспектив изменения указанных факторов».
То есть данные о состоянии здоровья граждан, в том числе данные о состоянии здоровья детей, объектом указанного комплексного анализа не являются. Несмотря на это, согласно пункту 5 статьи 2 данного закона, прогнозы социально-экономического развития должны включать, среди прочих, «количественные показатели и качественные характеристики» системы здравоохранения.
Отсюда вывод: закон не требует, чтобы «количественные показатели и качественные характеристики» системы здравоохранения, фиксируемые в прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации, основывались на анализе состояния здоровья граждан, в том числе детей.
В итоге, как бы ни были актуальны проблемы обеспечения прав детей на охрану здоровья, они, будучи упакованы в оболочку «социальной политики», реально не отражены в необходимом объеме в программах социально-экономического развития, разрабатываемых в соответствии с указанным законом.
При решении вопроса об отношениях социальной политики и охраны здоровья детей необходимо учитывать и такой фактор, как неприемлемость передачи острых проблем детства, требующих безотлагательного принятия адекватных решений, в сферу государственной деятельности, нуждающуюся в конкретизации ее теории и правовом совершенствовании практики.
Не ставя задачу проведения критического анализа уровня теоретического освоения социальной политики как научной дисциплины, можно сослаться на мнение современных специалистов, исследующих эту область знания. В научном труде «Социальные стандарты качества жизни» (2008), в разделе, раскрывающем новые тенденции в современной европейской социальной политике, отмечается, что в России «само понятие «социальная политика» еще не определено». При этом социальная политика «не представлена как система с четко обозначенными целями, методами их достижения, механизмами реализации и критериями оценки»[47].
Практика социальной политики нуждается также в серьезном правовом обеспечении. В статье 7 Конституции Российской Федерации установлено, что Российская Федерация является социальным государством. Как отмечает А.?Ф. Храмцов (2007), по поводу указанного положения Конституции, Правительство Российской Федерации заявило «в Национальном докладе к Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген, 1995), что в нашей стране лишь строится социальное государство» [320]. По оценкам А.?Ф. Храмцова (2007), «основной вектор социальной политики Российского государства… не позволяет сколько-нибудь эффективно поддерживать по настоящему бедствующих». А.?А. Тихонов (2007) приводит данные о том, что «почти 40?% россиян (что на 5?% больше, чем в 2003 г.) находятся сейчас либо за чертой бедности, либо на этой черте» [249, c. 85]. В связи с этим целесообразно отметить, что состояние здоровья детей из бедных семей уже стало предметом специальных медико-социальных исследований [109, 335].
Указанные факты свидетельствуют, что рассмотрение проблем детства в русле недостаточно обеспеченного в правовом, финансовом и научном отношении направления государственной деятельности, каким является социальная политика, не позволяют рассчитывать на успешное решение задач по охране здоровья детей.
Проблемы охраны здоровья детей «не подведомственны» социальной политике. Предметом государственной социальной политики является социальное неравенство людей в их доступе к жизненным благам, включая средства сохранения здоровья[48], в то время как отношения между детской и остальной частью населения – есть естественное неравенство, которое, таким образом, не может быть предметом социальной политики. Обоснованное перемещение проблем охраны здоровья детей из предметного поля социальной политики, осуществляемой в условиях современной России, в сферу предлагаемого самостоятельного направления государственной политики в области охраны здоровья детей актуализирует дальнейшее углубленное междисциплинарное изучение эволюции и функционирования сложной системы «здоровье ребенка – общество».
Мы предлагаем установить статус детской части населения в качестве не «социальной группы», а «ростковой зоны» всего общества.
Следует подчеркнуть, что в пользу разработки и осуществления государственной политики в области охраны здоровья детей как самостоятельного направления политики свидетельствует усиливающаяся тенденция активного практического использования методов государственной политики для решения наиболее острых проблем, требующих безотлагательного решения. С этой точки зрения характерны выводы, содержащиеся в совместном решении коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации, коллегии Министерства труда и социального развития Российской Федерации и коллегии Министерства образования Российской Федерации от 11 апреля 2002 г., протокол № 7 «О проекте концепции охраны репродуктивного здоровья населения России на 2000–2004 годы и плане мероприятий по ее реализации»[49]. В этом документе необходимость рассмотрения проблем охраны репродуктивного здоровья населения в качестве одного «из направлений государственной политики и факторов национальной безопасности страны» аргументируется тем, что «проблемы охраны репродуктивного здоровья населения в условиях экономического и демографического кризиса выходят за пределы компетенции здравоохранения и приобретают характер первостепенных задач национальной политики» [247, c. 24–30]. Анализ этого вывода позволяет выделить следующие три элемента, отражающие его логику:
1) конкретные противоречия общественного развития являются предметом специального (отдельного) направления государственной политики;
2) государственная политика является способом решения наиболее острых и неотложных проблем общественного развития;
3) государственная политика является инструментом решения межсекторальных проблем.
Указанные положения являются практической основой для использования методов государственной политики при решении проблем охраны здоровья детей. Методом экстраполяции можно сделать вывод о том, что такие отмеченные выше признаки, характерные для современных проблем охраны репродуктивного здоровья населения, как «угроза национальной безопасности», «экономический и демографический кризис», необходимость воздействия на причины неблагополучия, «выходящие за пределы компетенции здравоохранения», полностью соответствуют системе аргументации в отношении постановки цели выработки научно обоснованной государственной политики в области охраны здоровья детей, ее последующего законодательного закрепления и осуществления в качестве «первостепенной задачи национальной политики».
Основным результатом настоящего раздела исследования является обоснованный вывод о том, что детское здоровье необходимо рассматривать в качестве предмета государственной политики в области охраны здоровья детей как самостоятельного социального института.
