3.1. Проблема «подведомственности» детского здравоохранения
Такая постановка проблемы имеет свои основания. Несмотря на признание государственной политики в качестве инструмента решения здравоохранительных проблем детства, ее правой статус исследован недостаточно, следствием чего является неопределенность «подведомственности» детского здравоохранения. Так, например, в Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007–2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 172 [192], охрана и укрепление детского здоровья отнесена к приоритетному направлению государственной политики по улучшению положения детей. Комитет по охране здоровья Государственной Думы рассматривает охрану здоровья детей в качестве приоритетного направления государственной политики в здравоохранении [334]. Практические различия между этими точками зрения в настоящее время непринципиальны, поскольку оба правовых носителя указанных приоритетов в Российской Федерации пока не разработаны. Однако методологическое значение подобных различий нельзя не учитывать.
Как показано в предыдущих разделах исследования, в настоящее время в Российской Федерации осуществляется ряд направлений государственной политики, нацеленных на решение конкретных задач здравоохранения: государственная политика в области иммунопрофилактики инфекционных болезней [301], государственная политика в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения [302], государственная политика в области предупреждения распространения туберкулеза [312], государственная политика в области здорового питания населения [181] и др. Указанные направления деятельности, закрепленные в нормативных правовых актах, в том числе в законах, являются предпосылкой и важной правовой основой для дальнейшего усиления роли государственной политики в решении проблем охраны здоровья населения. Речь идет о выработке государственной политики в области здравоохранения[42] как института, интегрирующего отдельные, сегментарные здравоохранительные направления государственной политики.
Признание необходимости создания данного института имеет принципиальное значение, поскольку он должен охватывать и решение проблем детства, что соответствует отношениям целого и части: «политика в области здравоохранения (целое) – политика в области охраны здоровья детей (часть)». Анализ реальной ситуации показывает, что отсутствие в настоящее время законодательно закрепленной государственной политики в области здравоохранения компенсируется формированием иного содержания рассмотренных отношений целого и части, в которых функция целого возложена на социальную политику и служит основанием для включения в программу настоящего исследования постановку задачи специального изучения взаимодействия социальной политики и охраны здоровья детей.
Особенностью действующей в России государственной стратегии по обеспечению прав ребенка на охрану здоровья является ее осуществление в рамках социальной политики [325; 236], объектом которой являются «экономически слабые индивидуумы» [239, c. 28] или, по выражению Т.?И. Заславской (2002), «слабые мира сего» [82, c. 141]. Задачей социальной политики является создание «общественно-приемлемых социальных условий» жизни [239, c. 33] для тех, кто «временно или окончательно, вообще или частично – не в силах позаботиться о себе» [237, c. 121]. Т. Харвэй (1999) подчеркивает значение социальной политики для уменьшения бедности и маргинализации [319, c. 127].
В 1995 г. Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национального плана действий в интересах детей)»[43] [130] было установлено, что государственная социальная политика по улучшению положения детей в Российской Федерации является составным элементом социальной политики в России. Таким образом, детская часть населения, в том числе дети-пациенты, получила статус объекта социальной политики и феномен уязвимости и зависимости детей от условий и факторов внешнего мира, детерминированный природными особенностями детского периода онтогенеза, был на длительное время заменен представлениями о социальной и экономической слабости детей в условиях конкретного этапа общественного развития.
Анализ содержания «Национального плана» позволил определить здравоохранительную составляющую причин принятия этого документа, в котором зафиксированы такие неблагоприятные изменения в обеспечении прав детей, как ослабление инфраструктуры детского здравоохранения, ухудшение состояния здоровья новорожденных детей, рост числа детей с хроническими заболеваниями, рост числа инвалидов, распространение детских инфекций, высокая смертность детей, неэффективность мер по охране здоровья матерей и детей и др. (табл. 5).
Таблица 5. Изменения состояния здоровья детей в Российской Федерации в 1990–1994 гг., зафиксированные в Основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный план действий в интересах детей) [130]
Учитывая, что в начале 90?х годов особенности решения проблем детства в условиях нарастающего социально-экономического кризиса еще не стали предметом целенаправленного научного рассмотрения, можно считать, что включение этих проблем в сферу социальной политики было относительно оправданным. Однако уже в тот период специалисты по правам ребенка высказывали мнение о необходимости осуществления самостоятельного направления государственной политики в области обеспечения прав детей, в том числе на охрану здоровья. Такая рекомендация была сформулирована в 1993 г. в государственном докладе о положении детей в Российской Федерации, разработчики которого предложили рассматривать детство как специфическую социально-демографическую категорию населения, в связи с чем «политика в интересах детей должна носить самостоятельный и комплексный характер». В докладе подчеркивалось, что государственная политика в интересах детей «не может быть придатком демографической, семейной или молодежной политики» [141]. При подготовке «Национального плана» эта рекомендация не была учтена.
Результаты анализа официальных документов и нормативных правовых актов, регламентировавших принятие «Национального плана», показали, что включение проблем детства в сферу социальной политики в них не предусматривалось. Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 31 января 1994 г. № 69 [169], в котором была определена структура и порядок разработки «Национального плана», назначение этого официального документа заключалось в определении приоритетных направлений комплексного решения проблем детства. В качестве основания для его разработки указаны нормативные правовые акты [198, 254], в которых также не ставилась задача разработки социальной политики в отношении детей. Более того, в одном из этих актов (Постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 августа 1993 г. № 848) [198] речь шла о комплексном подходе – осуществлении «экономических, правовых, социальных и иных мер по обеспечению выживания, защиты и развития детей».
Изначальное отсутствие научного обоснования понятия государственной социальной политики по улучшению положения детей, введенного в 1995 г. в управленческий оборот, в дальнейшем обусловило поливариантность формулировок этого понятия в различных нормативных правовых актах и официальных документах, которые выявляются при анализе их содержания. Между тем, именно в подобных актах и документах научно обоснованная конкретность терминов является важным условием их действенности. В качестве примеров такой поливариантности можно отметить Президентскую программу «Дети России», утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 19 февраля 1996 года № 210, где одновременно использованы такие понятия, как «государственная социальная политика в интересах детей», «государственная политика, направленная на комплексное решение всех проблем детей», «государственная политика в области создания условий для нормального и гармоничного физического, психологического и культурного развития детей» [263]. В нормативных правовых актах и документах получили распространение и другие формулировки: «государственная политика по улучшению положения детей» [268], «государственная политика в отношении детей» [113], «государственная социальная политика по защите, развитию и выживанию детей» [227], «интегральная социальная политика в области детства» [161], а также образные выражения, например: «отношение к вопросам детства – лакмусовая бумажка всей социальной политики государства» [144].
Отсутствие определенности содержания ключевых понятий в нормативных правовых актах, касающихся государственной политики в отношении детей, в различные годы было отмечено в публикациях специалистов Российского детского фонда [49], Государственной Думы [333] и др.
Некоторый вклад в совершенствование понятийно-категориального аппарата сферы деятельности, связанной с обеспечением прав детей, внес Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124?ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [300], в статье 4 которого закреплено понятие «государственная политика в интересах детей». Это позволило конкретизировать полномочия органов государственной власти в реализации «государственной политики в интересах детей» (статьи 5 и 16), сформулировать принципы «государственной политики в интересах детей» (статьи 4 и 9) и определить источники финансирования «государственной политики в интересах детей» (статья 21). Однако в законе отсутствует определение данного понятия, и возможная попытка вывести этим нормативным правовым актом решение проблем детства из сферы «социальной политики» не была реализована.
В результате до настоящего времени без необходимого научного обоснования охрана здоровья детей продолжает рассматриваться как «приоритетное направление государственной социальной политики в интересах детей» [326], ставится задача разработки «основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей» [137] и т.?д.
Анализ содержания понятия социальной политики, зафиксированного в многочисленных определениях (табл. 6), позволяет выделить в качестве основных ее функциональных элементов такие, как отношения между социальными группами; развитие социальных отраслей хозяйства; рост качества жизни населения и защищенности социально уязвимых слоев; перераспределение средств и меры по уменьшению бедности и маргинализации; создание общественно-приемлемых социальных условий для реализации возможностей членов общества (объектов социальной политики); облегчение социальной цены экономических преобразований и т.?д. Такое содержание социальной политики позволяет поставить вопрос о степени обоснованности рассмотрения проблем охраны здоровья детей в качестве ее предмета.
