Приложение 1
Концепция государственной политики в области охраны здоровья детей в российской федерации
1. Общие положения
1.1. Принятие в 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции о правах ребенка положило начало формированию нового, более высокого уровня ответственности общества за осуществление естественного права детей на жизнь, здоровье и развитие в благоприятных условиях. Принятие Конвенции стало признанием того, что ребенок является самостоятельным субъектом права и в этом качестве должен быть обеспечен особыми, соответствующими его высшему ценностному статусу в обществе, законодательно закрепленными гарантиями на охрану здоровья.
Интегральный подход к осуществлению таких гарантий реализуется созданием специального института защиты прав ребенка – государственной политики в области охраны здоровья детей.
1.2. Правовой основой формирования данного института в Российской Федерации являются международные соглашения (Конвенция о правах ребенка, Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей и др.), Конституция Российской Федерации, а также федеральные законы и официальные документы, в том числе: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124?ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральная целевая программа «Дети России» на 2007–2010 годы, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 172.
Приказом Министерства здравоохранения России и Российской академии медицинских наук от 24 октября 2003 г. № 506/92 разработка научно обоснованной Концепции долговременной государственной политики в области охраны здоровья детей включена в программу мер по улучшению состояния здоровья детей Российской Федерации на 2004–2010 гг.
1.3. Настоящая Концепция отражает необходимость усиления роли государства в решении одной из наиболее острых проблем современной России – неудовлетворительного состояния здоровья детей, проявляющегося недостаточными темпами снижения смертности, ростом хронических форм соматической патологии и психических расстройств, ухудшением показателей физического развития, увеличением численности детей-инвалидов, распространением среди детей социальных болезней (туберкулез; болезни, передаваемые половым путем и др.), актуализацией проблем алкоголизма и наркомании в детском возрасте и т.?д.
Медицинская практика и результаты современных научных исследований свидетельствуют, что здравоохранение является не единственным сектором, ответственным за сохранение и укрепление здоровья. Достижение положительных изменений мерами, ограниченными рамками сектора здравоохранения, невозможно, поскольку основные причины неблагополучия детей относятся к социальной и экономической сферам. В Российской Федерации отрицательные последствия этого противоречия наиболее существенны в связи с отсутствием современной научно обоснованной и законодательно закрепленной политики сектора здравоохранения, способной противостоять подобному воздействию.
1.4. С учетом необходимости предупреждения или устранения неблагоприятного влияния указанных процессов, государственная политика в области охраны здоровья детей определяется как самостоятельное, приоритетное направление во внутренней политике, обеспечивающее целенаправленное регулирование общественных отношений для полного осуществления права каждого ребенка на охрану здоровья.
Данная дефиниция включает фундаментальные понятия «здоровье ребенка» и «охрана здоровья детей», содержание которых для целей настоящей Концепции зафиксировано в следующих определениях:
– здоровье ребенка есть его индивидуальное физическое, психическое, умственное, культурное, духовное, нравственное и социальное развитие[71], не ограниченное экзогенными или/и эндогенными (генетическими) условиями и факторами;
– охрана здоровья детей – функция государства, реализуемая методами государственной политики и представляющая собой научно обоснованную систему мер, направленных на социально-правовую (первичную) и медицинскую (вторичную и третичную) профилактику болезней в детском возрасте, обеспечение беспрепятственного доступа каждого ребенка к пользованию наиболее совершенными услугами системы здравоохранения, включая современные эффективные, высокотехнологичные средства и виды лечения болезней и восстановления здоровья, в условиях, способствующих достижению максимально результата.
Объектом государственной политики в области охраны здоровья детей является каждый ребенок.
Главным субъектом политики в области охраны здоровья детей является государство.
2. Идеология, принципы и субъекты государственной политики в области охраны здоровья детей
2.1. В контексте Конвенции о правах ребенка идеология фиксирует максимальное ценностное отношение общества к детям, что обеспечивается постановкой «задачи развития способностей ребенка в их самом полном объеме» (статья 29), приложением для этого «всех возможных усилий» (статья 18), принятием «любых эффективных мер» (статья 24) и использованием «всех необходимых средств» (статья 28). Меры по обеспечению прав детей должны быть: «безотлагательными» (статьи 37 и 40), «незамедлительными» (статьи 37 и 40), «первоочередными» (статьи 3 и 24) и «первостепенными» (статья 21). Государство обязано: осуществлять «наилучшее обеспечение интересов ребенка» (статья 3), учитывать «наилучшие интересы ребенка» (статьи 9; 18; 20; 21 и др.) и защищать «любой аспект благосостояния ребенка» (статья 36), воспринимаемого как неповторимая индивидуальность (статья 8). При этом государство «добивается полного осуществления» прав детей (статья 24) «в максимальных рамках» имеющихся у него ресурсов (статья 4).
Указанные нормы Конвенции, наряду с требованием обеспечить ребенку «особую защиту» и «особую заботу» (статьи 20 и 23), отражают биосоциальные особенности периода детства, когда успешное формирование функций организма в определяющей степени зависит от условий и факторов внешней среды.
Идеология не оторвана от реальной жизни общества и не ставит неосуществимые в принципе или в настоящее время задачи, но устанавливает то максимальное по объему и другим параметрам значение государственных мер по охране здоровья детей, которое отражает современные достижения развития науки и уровень общественного развития.
Идеология данного направления государственной политики определяется как синтез максимальных значений моральной и правовой практики в интересах охраны здоровья детей.
2.2. Принципы государственной политики в области охраны здоровья детей закрепляют общую направленность Конвенции о правах ребенка, заключающуюся в том, что ребенок не только обладает фундаментальными правами и свободами человека, но и является объектом (реципиентом) специальной защиты.
Принципы государственной политики в области охраны здоровья детей определяются как исходные нормы, жесткие ориентиры, фиксирующие непрерывность и устойчивость вектора регулирования общественных отношений в целях обеспечения прав детей на охрану здоровья.
Соответственно, принципы представляют собой основополагающие правила поведения общества в отношении детей и устанавливают порядок отношений, который не может быть изменен ни при каких условиях.
Государственная политика в области охраны здоровья детей реализуется на основе следующих десяти принципов, охватывающих не только основные положения Конвенции о правах ребенка, но и проблемную ситуацию в современной России.
Предлагаемая фиксированная нумерация принципов отражает их фундаментальное значение в системе охраны здоровья детей. Последовательность принципов не является формой закрепления их иерархии. Ни один принцип не обладает преимуществами или большей правовой силой по отношению к любому другому.
Первый принцип. Государство гарантирует обеспечение права каждого ребенка на охрану здоровья, включая социально-правовые и медицинские меры профилактики, и принимает с этой целью все необходимые законодательные и административные меры.
Второй принцип. Государство гарантирует каждому ребенку бесплатное предоставление услуг по охране здоровья.
Третий принцип. Не допускается дискриминация ребенка по любому обстоятельству в обеспечении его права на охрану здоровья.
Четвертый принцип. В Российской Федерации не принимаются нормативные правовые акты, ущемляющие права детей на охрану здоровья, и не осуществляется политика, игнорирующая права детей на охрану здоровья.
Пятый принцип. Наилучшее обеспечение прав детей на охрану здоровья является важнейшим целевым ориентиром при выработке и осуществлении социально-экономической политики государства; выявленные или прогнозируемые неблагоприятные изменения в состоянии здоровья детей в соответствующих случаях являются основанием для принятия адекватных законодательных и административных мер в интересах детства.
Шестой принцип. Обеспечение доступности и высокого качества медицинской помощи детям является приоритетным в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Седьмой принцип. Государство обеспечивает развитие первичной педиатрической медико-санитарной помощи.
Восьмой принцип. Государство обеспечивает ребенку-пациенту, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем затрагивающим его вопросам, причем взглядам ребенка уделяется должное внимание в соответствии с его возрастом и зрелостью.
Девятый принцип. Государство реализует научно обоснованную политику в области охраны здоровья детей.
Десятый принцип. Государство гарантирует полное осуществление права каждого ребенка на охрану здоровья в соответствии с настоящими принципами, как в благоприятных условиях общественного развития, так и в условиях нестабильности (колебания экономики, обострение экологических проблем, социальные, военные и иные конфликты и т.?п.).
2.3. Государственная политика в области охраны здоровья детей является предметом деятельности на всех уровнях власти.
2.3.1. Президент Российской Федерации в соответствии с конституционными полномочиями (статья 80 Конституции Российской Федерации) определяет основные направления внутренней политики и, как одно из ее направлений, – государственную политику в области охраны здоровья детей.
Президент Российской Федерации в ежегодных посланиях, обращенных к Федеральному Собранию (статья 84 Конституции Российской Федерации), при освещении выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу представляет анализ положения детей в РФ, включая вопросы охраны здоровья детей, вносит уточнения в указанную программу с выделением задач по решению проблем детства на предстоящий год (пункт 2 статьи 5 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115?ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»).
2.3.2. Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации согласно конституционным полномочиям осуществляют законодательную деятельность по реализации государственной политики в области охраны здоровья детей.
2.3.3. Правительство Российской Федерации при представлении Государственной Думе данных об итогах социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период текущего года, а также прогноза социально-экономического развития на предстоящий год и перечня основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году (пункт 3 статьи 5 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115?ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации») акцентирует внимание на государственной политике в области охраны здоровья детей.
Правительство Российской Федерации представляет проекты федеральных законов, предусматривающих меры по реализации задач правового обеспечения охраны здоровья детей, как компонента социально-экономического развития Российской Федерации в предстоящем году.
2.3.4. Федеральный орган исполнительной власти, исполняющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов и актов Президента и Правительства Российской Федерации по вопросам государственной политики в области охраны здоровья детей.
2.3.5. Субъекты Российской Федерации осуществляют государственную политику в области охраны здоровья детей в соответствии с действующим законодательством.
2.3.6. Государственная политика в области охраны здоровья детей взаимодействует с другими направлениями государственной политики, оказывающими влияние на обеспечение прав детей на охрану здоровья, в том числе:
– макроэкономической политикой;
– инвестиционной и структурной политикой;
– аграрной политикой;
– государственной политикой в области охраны окружающей среды;
– социально-экономической политикой;
– социальной политикой;
– региональной экономической политикой;
– государственной политикой в области образования.
2.3.7. Порядок формирования государственной политики в области охраны здоровья детей и компетенция по ее осуществлению устанавливаются законодательно.
2.3.8. Идеология, принципы и субъекты государственной политики в области охраны здоровья детей закрепляются законодательно.
3. Цель и задачи государственной политики в области охраны здоровья детей
3.1. Цель и задачи являются функциональными элементами государственной политики в области охраны здоровья детей и имеют временну€ю детерминацию. В процессе достижения поставленной цели, а также по мере решения соответствующих задач, данные элементы государственной политики корректируются. Основаниями для такой коррекции также являются: улучшение социально-экономической ситуации в обществе, позволяющие поставить цель и задачи, в большей степени обеспечивающие права детей на охрану здоровья; внедрение в практику научных достижений и передового опыта, способствующих получению наибольшего социального и медицинского эффекта, и т.?п.
На современном этапе общественного развития целью государственной политики в области охраны здоровья детей является осуществление права каждого ребенка на сохранение и улучшение здоровья путем предупреждения или устранения влияния социально-экономических и других условий и факторов, препятствующих реализации этого права.
3.2. Для достижения указанной цели государственной политики в области охраны здоровья детей необходимо решить следующие задачи, отражающие первоочередные меры ее законодательного обеспечения:
1. Включить вопросы охраны здоровья детей в систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации.
2. Законодательно установить приоритетное ресурсное обеспечение государственной политики в области охраны здоровья детей.
3. Разработать методы экспертной оценки действующего законодательства и законопроектов с точки зрения их соответствия/несоответствия интересам охраны здоровья детей.
4. Привести федеральное и региональное законодательство в области охраны здоровья детей в соответствие с нормами международного права и рекомендациями международных организаций.
5. Разработать проект Федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации».
4. Основные направления государственной политики в области охраны здоровья детей
4.1. Законодательные меры в соответствии с целью и задачами государственной политики.
4.2. Институциональные меры (создание постоянно действующих механизмов управления государственной политикой; формирование институтов защиты прав детей-пациентов; принятие комплексной национальной стратегии в интересах детей в рамках обязательств по осуществлению Конвенции о правах ребенка; организация и контроль взаимодействия с другими направлениями государственной политики, ориентированными на охрану здоровья детей; определение и приоритетное развитие тех сфер общественных отношений, которые оказывают влияние на повышение эффективности государственной политики в области охраны здоровья детей).
4.3. Финансовое и иное ресурсное обеспечение государственной политики, в том числе формирование федерального и региональных бюджетов с учетом приоритетного ресурсного обеспечения программ, нацеленных на достижение задач в области выживания, защиты и развития детей.
4.4. Организационные меры (мониторинг осуществления государственной политики и определение первоочередных мер; разработка плана действий и этапов реализации государственной политики; обеспечение преемственности государственной политики; разработка федеральных и региональных программ осуществления государственной политики и др.).
4.5. Международное сотрудничество в области прав ребенка.
4.6. Научное обеспечение государственной политики (прогноз и оценка эффективности; анализ результатов, полученных в ходе экспериментов и ранее проведенных мероприятий по плану реализации государственной политики; прогнозирование социально-экономических процессов и стратегических ориентиров государственного развития).
4.7. Поддержка участия общественности в наблюдении за осуществлением государственной политики.
4.8. Подготовка государственных докладов о политике в области охраны здоровья детей.
