Введение

Введение

Конвенция о правах ребенка, обязательства по которой взяли на себя почти все страны мира, предусматривает осуществление государствами-участниками широкого спектра законодательных, административных и других мер для первоочередного обеспечения интересов детей, в том числе в охране здоровья. В Российской Федерации Конвенция о правах ребенка, как и другие международные договоры, является частью национальной правовой системы и действует непосредственно или путем издания внутригосударственных актов для их применения. К настоящему времени в нашей стране выполнена определенная работа по приведению законодательства в соответствие с нормами этого документа, однако многие проблемы детства еще ожидают своего правового решения. Такие решения особенно актуальны в системе здравоохранения.

За последние два десятилетия одним из последствий неблагоприятных изменений в различных сферах жизнедеятельности общества стало ухудшение здоровья детей, в том числе рост хронических форм соматической патологии и психических расстройств, повышение частоты врожденных пороков развития, «возрождение» старых инфекций (туберкулез, болезни, передаваемые половым путем) и актуализация новых (ВИЧ, гепатит С), распространение алкоголизма, наркомании, снижение показателей физического развития и т.?д. [51]. Несмотря на принимаемые педиатрами меры, показатели детского здоровья остаются неудовлетворительными. По данным, представленным на XVI съезде педиатров России (февраль, 2009), 40?% детей рождаются больными или заболевают в период новорожденности, почти каждый десятый младенец появляется на свет недоношенным или с низкой массой тела, ежегодно на 5–6?% растет общая заболеваемость детей всех возрастов, более чем у 50?% подростков диагностированы заболевания, которые в дальнейшем могут отрицательно повлиять на репродуктивную функцию, ежегодно 30?% юношей в возрасте 17 лет признаются негодными к военной службе по состоянию здоровья [224].

Указанные процессы подтверждают известный, но еще недостаточно учитываемый в стратегии национального развития факт, что здравоохранение является не единственным сектором, ответственным за сохранение и укрепление здоровья, поскольку основные причины, определяющие неблагополучие детей, относятся к социальной и экономической сферам. В документах ВОЗ отмечается роль сектора финансовой политики, который оказывает нередко значительно большее воздействие на состояние здоровья граждан, чем политика сектора здравоохранения [226, c. 13]. В Российской Федерации отрицательные последствия такого превосходства наиболее значительны в связи с отсутствием законодательно закрепленной политики здравоохранения. В результате «недостаточное финансирование службы охраны материнства и детства, …особенно профилактических мероприятий, привело к тому, что доля здоровых детей в ряде регионов составляет не более 10?%» (О.?В. Шарапова, 2002) [323, c. 13].

Согласно заключению Комиссии по социальным детерминантам здоровья ВОЗ (2008 г.), признание органами власти существования подобной проблемы и понимание ее масштаба является важной платформой для принятия на государственном уровне адекватных мер, включая организацию научных исследований по вопросам улучшения общественного здоровья [339]. В качестве такой меры нами предложено (2002–2003 гг.) проведение комплекса научных и практических мер для выработки и осуществления государственной политики в области охраны здоровья детей, инструмента регулирования системы общественных отношений, направленного на усиление позиций детства в этой системе. Использование указанного инструмента позволит вывести проблемы охраны здоровья детей на наиболее высокий уровень внимания общества – на уровень реального предмета государственной политики.

В контексте настоящего исследования понятие регулирования, адаптируя определение Г.?В. Мальцева (2006) [203, c. 193], рассматривается как правовое воздействие на общественные отношения, которое придает им свойства, необходимые для реализации государством обязательств по обеспечению прав детей на охрану здоровья. Предложенный подход отражает социально-экономическую обусловленность неблагоприятных изменений в состоянии здоровья детей в России и соответствует общей направленности норм международных документов по правам ребенка, в которых уязвимость и зависимость от условий и факторов внешней среды определяется в качестве важнейшей биосоциальной особенности детства. Осуществление государственной политики в области охраны здоровья детей соответствует положениям Декларации «Мир, пригодный для жизни детей», принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 мая 2002 г. [223], где подчеркнуто, что политика государства должна быть направлена на устранение не только непосредственных, но и «более широких и глубоких причин» сохраняющейся недостаточной защиты детей в обществе.

Научное обоснование применения методов политики для решения медико-социальных проблем детства относится к компетенции здравоохранения[2]. В 2003 г. совместным приказом Министерства здравоохранения России и Российской академии медицинских наук выработка научно обоснованной концепции государственной политики в области охраны здоровья детей была включена в программу мер, принятую по итогам Всероссийской диспансеризации детей (2002)[3]. Необходимость решения указанной задачи поддержана участниками XIV (LXXVII) сессии Общего собрания Российской академии медицинских наук «Научные основы охраны здоровья детей» (9–11 декабря 2004 г.), в итоговом документе которой подчеркнуто ключевое значение государственной политики для комплексного решения наиболее актуальных вопросов детского здравоохранения [201]. Аналогичная точка зрения изложена в материалах Научной сессии академий наук, имеющих государственный статус, проведенной под лозунгом «Здоровье и образование детей – основа устойчивого развития российского общества и государства» (5–6 октября 2006 г.) [84].

В представленном исследовании в качестве его объекта определена сфера государственной деятельности в области охраны здоровья детей, функционирование и развитие которой подчиняется закономерностям, обусловленным уровнем развития здравоохранения, а также господствующей в обществе моральной и правовой практикой в отношении ребенка.

Предмет исследования охватывает общественные отношения, воздействие на которые средствами государственной политики позволяет получить необходимый результат – улучшение здоровья детей.

Исходя из вышеизложенного, целью данной работы явилось изучение условий и факторов формирования государственной политики в области охраны здоровья детей, обоснование концептуальной модели ее структуры и функционирования и выработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию системы детского здравоохранения.

В ходе исследования решены следующие задачи:

– изучена эволюция стратегии охраны здоровья детей в России в конце ХХ – начале XXI вв.;

– проанализированы теоретические основания данного направления государственной политики;

– обоснованы рекомендации по совершенствованию понятийно-категориального аппарата научных исследований проблем охраны здоровья детей;

– изучено взаимодействие государственной политики в области охраны здоровья детей с другими направлениями политики (социальная политика, семейная политика, политика в области образования и др.);

– выявлены и исследованы объективные предпосылки институциональной дифференциации государственной политики в области охраны здоровья детей;

– изучены и систематизированы правовые основы формирования государственной политики в области охраны здоровья детей;

– обоснованы рекомендации по совершенствованию законодательного обеспечения детского здравоохранения;

– разработана концепция государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.

Предметная область исследования относится к макроуровню общественной системы: государство, здравоохранение, межсекторальное взаимодействие, прогнозы и стратегии социально-экономического развития, федеральные целевые программы, демографические, экономические процессы и т.?п. Учитывая, что государственное управление входит в сферу относительно закрытых объектов для научного изучения [44, c. 4], особое внимание было уделено обеспечению адекватности эмпирической базы. С этой целью в разработку были включены источники информации (опубликованные и доступные в электронных информационных ресурсах), раскрывающие деятельность высших институтов государственной власти, ответственных за охрану здоровья детей. К таким источникам отнесены:

– федеральные нормативные правовые акты (Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области здравоохранения, научные документы Российской академии медицинских наук);

– официальные документы федерального уровня (государственные доклады о состоянии здоровья населения Российской Федерации, государственные доклады о положении детей в Российской Федерации, статистические данные и др.);

– нормативные правовые акты и официальные документы ряда субъектов Российской Федерации.

В исследование включены также международные документы (доклады и нормативные акты международных организаций системы ООН, Конвенция о правах ребенка, Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей, документы Комитета по правам ребенка и др.), научные публикации.

Существенной особенностью изученных федеральных нормативных правовых актов, в значительной степени обусловившей возможность проведения данной работы, является то, что многие из них содержат не только нормативные предписания, но и важную аналитико-синтетическую информацию, отвечающую в силу своего высокого статуса государственных документов требованиям актуальности и обоснованности принимаемых мер, надежности и достоверности включенных в систему аргументации фактов, статистических и других данных, объективности выводов и оценок, в том числе относительно причинно-следственных связей между изучаемыми явлениями.

Для формирования эмпирической базы были изучены около 900 источников информации, из которых 359 включены в разработку.

Использованные методы исследования: логический анализ, контент-анализ, метод научной идеализации, метод классификации, метод построения типологии, метод экстраполяции, структурно-функциональный анализ, исторический метод.

Как показывает наш опыт, научное исследование конкретной проблемы нередко актуализирует смежные вопросы, которые «могут получить осмысление и решение как ее частности» [40, c. 89]. Поэтому мы стремились не упустить из внимания и фиксировали те аспекты и существенные моменты изучаемых явлений, которые связаны с проблемами охраны здоровья детей и представляют интерес для последующего специального, в том числе междисциплинарного анализа.