4.1.2. Конвенция о правах ребенка
Особенностью Конвенции о правах ребенка (далее по тексту – Конвенция) является то, что по сравнению с ранее принятыми документами в области прав детей, данный акт является наиболее полным и первым, в котором эти права приобретают статус норм международного права [341]. В силу своего положения в национальном законодательстве Конвенция является, наряду с федеральными актами, правовой основой для выработки и законодательного закрепления любого направления государственной политики в интересах детей, в том числе в области охраны их здоровья.
Этот вывод согласуется со статьей 4 Конвенции, в соответствии с которой государство?участник обязано принимать все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, зафиксированных в Конвенции, что придает государству статус гаранта обеспечения прав ребенка.
Здравоохранительный потенциал Конвенции зафиксирован в целом ряде фундаментальных положений (табл. 8), охватывающих вопросы обеспечения права ребенка на выживание и здоровое развитие (статья 6), право на профилактику, лечение и восстановление здоровья (статьи 23, 24), право на периодическую оценку лечения (статья 25) и т.?д.
Таблица 8. Вопросы здравоохранения в Конвенции о правах ребенка
Отмеченная выше особая роль Конвенции в формировании национальной нормативно-правовой системы обеспечения прав ребенка позволяет рассматривать данное международное соглашение, а также документы Комитета по правам ребенка в качестве объектов, представляющих интерес для специального научного анализа, в том числе с целью выявления в них таких элементов, которые следует использовать в качестве составляющих государственной политики в области охраны здоровья детей.
Необходимо отметить, что понятие политики в контексте осуществления прав ребенка используется в Конвенции «по умолчанию», что связано со стремлением ее разработчиков избежать трудно преодолимых разногласий в трактовке этого термина[51]. Вместе с тем, исследование официальных документов Комитета по правам ребенка (далее в текущем разделе – Комитет) позволяет сделать вывод о том, что этот международный орган придает политике в интересах детей значение одного из главных механизмов осуществления Конвенции.
Так, в специально разработанном Руководстве [60], касающемся формы и содержания государственных периодических докладов о выполнении Конвенции, Комитет предусматривает, что работа органов власти по обеспечению прав ребенка должна осуществляться на основе разработки «общей или секторальной политики». Данная констатация является принципиально важной, поскольку таким образом Комитет выводит обеспечение прав детей на охрану здоровья на уровень задач государственной политики.
Проведенный анализ указанного Руководства (166 разделов) позволил определить объем аспектов государственной политики, связанных с осуществлением прав детей, в т.?ч. на охрану здоровья, установленных в Конвенции (табл. 9).
Таблица 9. Меры государственной политики, связанные с осуществлением Конвенции о правах ребенка
Примечание.
Как видно из приведенных данных, для решения проблем детства должна обеспечиваться приоритетность детской проблематики в процессе разработки политики. Необходимы меры по предупреждению негативного воздействия экономической политики (сокращение бюджетных ассигнований в социальном секторе) на положение детей. С этой целью Комитет рекомендует осуществлять координацию экономической и социальной политики. Изменения в законодательстве, политике, услугах, бюджетных ассигнованиях должны рассматривается с учетом прав ребенка, что также предусматривает соответствующую координацию. Государство обеспечивает участие общественности в наблюдении за осуществлением государственной политики в интересах детей, а также организует учет мнения детей в процессе принятия политических решений и т.?д.
В указанном документе Комитета по правам ребенка приоритетность политики в интересах детей обеспечивается приведением правовых норм и общей политики в соответствие с положениями Конвенции. В Российской Федерации эта работа еще не завершена [91] и законодательное и иное обеспечение охраны здоровья детей остается недостаточным. В Заключительных замечаниях Комитета по правам ребенка [67], сделанным по итогам рассмотрения Третьего периодического доклада о реализации Российской Федерацией Конвенции о правах ребенка (1998–2002 гг.) [251], выражена «обеспокоенность» тем, что «виды обслуживания и программы, введенные в соответствии с реформой системы, не полностью соответствуют положениям статьи 24 Конвенции»[52], устанавливающей право ребенка на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и на свободный доступ к таким услугам.
Таблица 10. Причины неполного осуществления в Российской Федерации норм Конвенции о правах ребенка (По результатам анализа документа Комитета по правам ребенка CRC/C/RUS/CO/3 от 23 ноября 2005 г. [67])
Примечание.
Проведенный нами анализ всего объема указанных Заключительных замечаний Комитета (90 разделов) позволил выделить семь причин неполного соответствия осуществляемых мер по охране здоровья детей нормам Конвенции (табл. 10), которые можно классифицировать: на институциональные, организационные и причины, связанные с недостаточным законодательным обеспечением прав детей.
По нашим оценкам, в этой классификации в качестве институциональных причин можно рассматривать: упразднение Межведомственной комиссии по координации осуществления Конвенции о правах ребенка и отсутствие в настоящее время необходимых координационных механизмов; отсутствие в Российской Федерации федерального управления уполномоченного по правам ребенка[53].
В свою очередь, указанные причины реализуют действие, как было условлено именовать, технических причин, к которым отнесены: недостаточная скоординированность мер, принимаемых в интересах детей; наличие отдельных (несогласованных) планов действий по различным направлениям, что затрудняет целостное осуществление стратегии по улучшению положения детей; отсутствие адекватного механизма сбора данных о положении детей.
Причины, связанные с недостаточным законодательным обеспечением прав детей на охрану здоровья, отражают принятие «Закона № 122?ФЗ» [315] и отсутствие с 2000 г. в Российской Федерации общенационального плана действий в интересах детей.
При сопоставлении указанных причин неблагополучия в охране здоровья детей с рассмотренными выше требованиями Комитета относительно осуществления политики в интересах детей (см. табл. 9) нетрудно заметить, что каждая из классифицированных причин в свою очередь является следствием невыполнения конкретных положений государственной политики в данной области.
Так, принятие «закона № 122» и отсутствие с 2000 г. в Российской Федерации общенационального плана действий в интересах детей являются следствием необеспечения «приоритетности детской проблематики в процессе разработки политики», а также невыполнения требования относительно «приведения общей политики в соответствие с положениями Конвенции». Отсутствие адекватного механизма сбора данных о положении детей является следствием необеспечения «сбора информации в качестве основы для разработки политики в области прав детей». Недостаточная согласованность мер, принимаемых в интересах детей, обусловлена необеспечением «координации политики в отношении детей» и т.?д.
Таким образом, результаты анализа норм Конвенции, а также нормативных документов Комитета по правам ребенка, позволяют:
– во? первых, рассматривать Конвенцию и указанные документы в качестве правовой основы для формирования государственной политики в области охраны здоровья детей;
– во?вторых, идентифицировать ряд системных причин неблагополучия в детском здравоохранении, воздействие на которые необходимо средствами государственной политики.
