4.5. Отражение проблем охраны здоровья детей в различных (не здравоохраненческих) системах государственной политики

4.5. Отражение проблем охраны здоровья детей в различных (не здравоохраненческих) системах государственной политики

В качестве институционального фактора формирования государственной политики в области охраны здоровья детей необходимо отметить выявленный феномен законодательного закрепления правовых механизмов, частично компенсирующих отсутствие в настоящее время данного направления государственной политики. В определенной мере этот процесс совпадает с развиваемой в Финляндии и некоторых других странах [347, 350, 351, 352, 353, 354] концепцией «здоровья во всех политиках» («Health in All Politics»), подразумевающей включение проблем охраны здоровья во все политические программы и стратегии.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется ряд направлений государственной политики, регулирующих сферы семейных отношений, образования, трудовых отношений и др., в той или иной мере охватывающих также вопросы охраны здоровья детей.

С целью исследования основных характеристик этого явления проведен анализ нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы жизнедеятельности общества, что позволило установить следующее.

В «Основных направлениях государственной семейной политики», определенных Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. № 712 [265], закреплено право детей на бесплатную медицинскую помощь, а также предусмотрены меры, включающие:

– профилактику врожденной инвалидности, развитие медико-генетической помощи населению, совершенствование и внедрение перинатальных технологий для ранней диагностики плода, системы обязательного скринингового обследования беременных и новорожденных;

– улучшение медико-социальной помощи детям-инвалидам, включая квалифицированное восстановительное лечение, протезирование, санаторное лечение, реабилитационные мероприятия и т.?д.;

– создание и внедрение программ обучения родителей основам реабилитации и воспитания детей с физическими и умственными недостатками; развитие системы охраны репродуктивного здоровья семьи;

– укрепление службы планирования семьи; «высококачественное» санитарное просвещение по вопросам полового воспитания, безопасного материнства, профилактики заболеваний, передающихся половым путем;

– разработку и реализацию программы правового просвещения семьи, направленную на разъяснение права семьи и ее членов на государственную поддержку, в том числе в сфере здравоохранения;

– подготовку и переподготовку научных и преподавательских кадров, а также специалистов медицинского профиля.

Указом установлено считать кардинальное улучшение охраны здоровья семьи одним из главных направлений государственной семейной политики.

Таким образом, осуществление мер, относящихся преимущественно к компетенции здравоохранения, поддержано правовыми средствами государственной семейной политики.

Подобное взаимодействие сектора здравоохранения и других секторов, регулируемых методами государственной политики, зафиксировано и в ряде законов.

Так, в преамбуле Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3?ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [296] определено, что закон устанавливает правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту (преамбула). В законе закреплено, что государственная политика в данной сфере «направлена на… постепенное сокращение числа больных наркоманией» (статья 4). Приоритетность мер по профилактике наркомании и государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании установлены в качестве принципов данного направления государственной политики (статья 4).

Анализ Федеральной программы развития образования (далее по тексту – программа), утверждаемой законодательно [311] и являющейся организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования[61], позволяет отметить в этой программе синтез медико-организационных и педагогических мер, нацеленных:

– на разработку предложений по обеспечению прав пациента-ребенка;

– совершенствование организации учебного процесса в целях сохранения и укрепления здоровья обучающихся, нормализацию учебной нагрузки, создание специальных условий для получения образования лицами, имеющими ограниченные возможности здоровья и особенности развития;

– поддержку и развитие разнообразных форм оздоровительной работы в образовательных учреждениях различных типов и видов;

– разработку и реализацию системы мер охраны жизни и здоровья обучающихся;

– введение в действие нормативных правовых актов, касающихся повышения ответственности педагогических работников образовательных учреждений и родителей (законных представителей) за обучение, воспитание, охрану жизни и здоровья обучающихся;

– создание условий, обеспечивающих охрану жизни, сохранение и укрепление здоровья обучающихся, формирование их здорового образа жизни;

– создание условий для полноценного питания обучающихся;

– защиту обучающихся от игр и игрушек для детей, отрицательно влияющих на физическое и психическое здоровье и не отвечающих психолого-педагогическим, морально-этическим и санитарно-экологическим требованиям.

В качестве ожидаемого результата реализации программы указано создание здоровых и безопасных условий труда и учебы. В программе предусмотрены: разработка и осуществление системных мер по обеспечению здоровья обучающихся на основе оказания доступных оздоровительных и медицинских услуг, обеспечение охраны жизни и здоровья детей, повышение ответственности педагогических работников образовательных учреждений, родителей (законных представителей) за охрану жизни и здоровья детей.

В Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1?ФЗ «Об образовании» [78] изложены принципы государственной политики в области образования, среди которых закреплен принцип приоритета «жизни и здоровья человека» (статья 2). Закон устанавливает создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений организаций общественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения (статья 32). Законом предусмотрена ответственность образовательных учреждений за жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников во время образовательного процесса (статья 32). Охрана здоровья детей обеспечивается экспертизой соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательными учреждениями, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм (статья 33). Установлено также (статья 51), что:

– образовательное учреждение создает условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников;

– учебная нагрузка, режим занятий обучающихся, воспитанников определяются уставом образовательного учреждения на основе рекомендаций, согласованных с органами здравоохранения;

– для детей, нуждающихся в длительном лечении, организуются оздоровительные образовательные учреждения, в том числе санаторного типа (обеспечение указанных мероприятий является расходным обязательством субъекта Российской Федерации);

– медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников образовательного учреждения обеспечивают органы здравоохранения; образовательное учреждение обязано предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников и т.?д.

Приведенные данные свидетельствуют о широком охвате вопросов охраны здоровья детей в структуре реально действующей законодательно закрепленной государственной политики в области образования.

Государственная политика в области охраны труда (статья 210 Трудового кодекса Российской Федерации) [252] регулирует «обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников». В законе учитываются возрастные особенности несовершеннолетних работников в связи с характером трудовой деятельности, к занятию которой они могут быть допущены (статьи 63, 69, 70, 92, 94, 96, 99, 265, 266).

Таким образом, Трудовой кодекс в пределах своего правового поля взаимодействует с правовой сферой охраны здоровья детей и фактически придает ей статус предмета государственной политики.

В обобщенном виде результаты анализа отражения проблем охраны здоровья детей в исследованных направлениях государственной политики представлены в табл. 11, из которой следует, что вопросы профилактики болезней детского возраста зафиксированы во всех рассмотренных выше нормативных правовых актах. В двух актах установлено предоставление бесплатной медицинской помощи детям. Остальные учтенные признаки, характеризующие исследуемую проблему, отражают специфику отношений, регулируемых соответствующими нормативными правовыми актами.

Анализ полученных данных показал, что включение отдельных аспектов охраны здоровья детей в предметное поле различных законодательно закрепленных направлений государственной политики характеризуется двумя разнонаправленными тенденциями.

Первая тенденция, положительная, заключается в том, что указанный синтез действительно частично компенсирует отсутствие специально сформированной научно обоснованной государственной политики, призванной обеспечивать права детей на охрану здоровья. При этом регулирование общественных отношений в сфере охраны здоровья детей средствами действующих направлений государственной политики свидетельствует о свершившемся правовом закреплении ряда проблем детского здравоохранения в качестве реального предмета политики. Данный факт имеет принципиальное значение, поскольку является методологической и практической основой для разработки и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей, способной не только интегрировать и обеспечить координацию уже «узаконенного» комплекса медицинских компонентов указанных выше направлений политики, но и существенно дополнить его путем вовлечения в сферу правового регулирования в интересах детей наиболее полного объема общественных отношений.

Таблица 11. Отражение вопросов охраны здоровья детей в различных сферах государственной политики

Примечание.

1. Государственная семейная политика.

2. Государственная политика в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту.

3. Государственная политика в области образования.

4. Государственная политика в области охраны труда.

Пока этого не произошло, в России проявляется другая тенденция, заключающаяся в фрагментарном воздействии на сферу охраны здоровья детей нескольких регулирующих правовых субъектов. В результате, вне правового обеспечения остается разрешение целого ряда серьезных противоречий в функционировании системы «ребенок – общество», в том числе:

– несоответствие между декларированным правом каждого ребенка на охрану здоровья и тем, что реализация этого права не закреплена законодательно в качестве ключевой цели национального развития в целом, как это предусмотрено в пункте 3 Плана действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90?е годы;

– отсутствие механизмов первоочередного решения вопросов обеспечения права детей на охрану здоровья в условиях различных видов кризисов и нестабильности (обострение экономических и иных проблем в обществе, вооруженные конфликты и т.?п.);

– недостаточная эффективность воздействия на конкретные социально обусловленные детерминанты детского здоровья (насилие в отношении детей, эксплуатация детей, в том числе сексуальная эксплуатация, ухудшение состояния здоровья родителей, неполноценное питание в семьях, низкий уровень жизни семей с детьми и др.).

Сложившееся фрагментарное регулирование отношений в области охраны здоровья детей является причиной, поддерживающей статус системы охраны здоровья детей в качестве не активного регулирующего фактора, а пассивного управляемого объекта. В данной ситуации основные условия и причины нездоровья детей оказываются вне непосредственного контроля со стороны здравоохранения.

Основной вывод: в настоящее время в Российской Федерации имеется необходимый объем правовых оснований, представленных международными документами и национальными нормативными правовыми актами, для разработки и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей. Реализация такой разработки позволит предупредить неблагоприятный процесс дезинтеграции системы правового обеспечения охраны здоровья детей в Российской Федерации.